Postępowanie w kwestii zgody na nabycie nieruchomości rolnej może być wszczęte po pierwsze na wniosek zbywcy, podlega wtedy badaniu przesłanka nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Po drugie, w przypadku wniosku pochodzącego od osoby zamierzającej nabyć grunty, może to być wyłącznie osoba fizyczna, posiadająca kwalifikacje rolnicze, dająca rękojmię należytego prowadzenia gospodarstwa i zobowiązująca się do zamieszkiwania przez okres 5 lat, warunkiem koniecznym jest jednak, aby osoba ta nabywała grunt w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego – Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2022 r., sygn. akt I OSK 100/21 dwaj skarżący zwrócili się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: Dyrektor Generalny KOWR) o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. z 2022 r., poz. 2569, z późn. zm., dalej: ukur) nieruchomości rolnej o o powierzchni 2,89 ha.
Dyrektor Generalny KOWR nie wyraził zgody na nabycie nieruchomości.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarżący nie spełniają warunków ukur. Z literalnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ukur wynika, że Dyrektor Generalny KOWR wydaje decyzję na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, a zgodnie z art. 5 ust. 1 za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Skarżący we wniosku z 10 kwietnia 2018 r. wskazali natomiast, że prowadzą gospodarstwo rolne położone na terenie czterech gmin o łącznej powierzchni około 675 ha. W piśmie z 23 maja 2018 r. skarżący przedstawili wykaz posiadanych nieruchomości, z którego wynika, że użytkują rolniczo grunty o powierzchni przekraczającej 1000 ha. Na tej podstawie minister stwierdził, że skoro skarżący prowadzą działalność rolniczą na gruntach, których powierzchnia przekracza znacząco areał, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha) to nie mogą zatem zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego o powierzchni nieprzekraczającej 300 ha i tym samym spełnić przesłankę z art. 2a ust. 4 pkt 2 ukur warunkującą wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnej. Organ podniósł dodatkowo, że art. 2a ust. 4 pkt 2 ukur adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych, które dopiero zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucili dyrektorowi generalnemu KOWR naruszenie art. 2a ust. 4 pkt ukur i błędne stanowisko, że jest on adresowany do osób fizycznych dopiero zamierzających utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne. Ponadto stwierdzili, że urzędnik pominął faktu, że celem nabycia przez nich nieruchomości uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ w rzeczywistości posiadają nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy i de facto wchodzi ona do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, a nadto zamiarem skarżących jest doprowadzenie do połączenia (scalenia) w jedno gospodarstwo nieruchomości, które kiedyś stanowiły całość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przepisy wprowadzające ograniczenia należy stosować ściśle. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć omawianym ograniczeniem gospodarstwa większe niż 300 ha, to znalazłoby się to w przepisie. Zdaniem sądu, minister rolnictwa wykroczył poza swoje kompetencje, dysponując materią, leżącą w gestii ustawodawcy.
Minister rolnictwa złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazał, że tryb z art. 2a ust. 4 pkt 2 ukur jest szczególnym przypadkiem, zezwalającym osobie fizycznej na nabycie nieruchomości rolnej, wyłącznie w celu utworzenia przez nią gospodarstwa rodzinnego (o powierzchni użytków rolnych do 300 ha, co wynika z art. 5 ukur), po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. W omawianej sprawie skarżący prowadzą już gospodarstwo rolne i to o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię określoną dla uznania za gospodarstwo rodzinne. Nie można więc uznać, że składając wniosek mieli zamiar utworzyć gospodarstwo rodzinne. Sami zainteresowani zresztą jako powód wystąpienia o wydanie zgody podali chęć „uregulowania stanu prawnego” nieruchomości oraz doprowadzenie do scalenia nieruchomości w jedno gospodarstwo, a nie utworzenie gospodarstwa rodzinnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że wniosek może pochodzić od zbywcy, co w omawianej sprawie nie miało miejsca, nie podlegała zatem badaniu przesłanka “nadmiernej koncentracji gruntów rolnych”, podlegałaby ona weryfikacji gdyby wniosek pochodził od zbywcy.
Ponadto w przypadku wniosku pochodzącego od osoby zamierzającej nabyć grunty, może to być wyłącznie osoba wskazana w art. 2a ust. 4 pkt 2 ukur, tj. osoba fizyczna, posiadająca kwalifikacje rolnicze, dająca rękojmię należytego prowadzenia gospodarstwa i zobowiązująca się do zamieszkiwania przez okres 5 lat, warunkiem koniecznym jest jednak, aby osoba ta nabywała grunt w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Gospodarstwo rodzinne jest zdefiniowane w art. 5 ukur i powierzchnia jego użytków rolnych nie może przekraczać 300 ha. W przypadku osób prowadzących już gospodarstwo o areale znacznie większym, nie można mówić o zamiarze utworzenia gospodarstwa rodzinnego.
W konsekwencji wojewódzki sąd administracyjny błędnie uznał, że limity z art. 2a ust. 2 ukur zostały niezasadnie zastosowane w sprawie skarżących, skoro nie prowadzą oni gospodarstwa rodzinnego. NSA uznał za słuszne wydanie w sprawie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.
